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以习近平生态文明思想为指导,加快推进法律生态化
 
来源:《中国生态文明》杂志        发稿时间:2018-10-18 08:19:50        发稿编辑:影子
  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明的重大理论和实践问题,提出了一系列新理念新思想新战略, 形成了习近平生态文明思想,为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。习近平生态文明思想是新时代生态文明建设的根本遵循和行动指南。

  习近平总书记指出,生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。并强调,只有实行最严格的制度, 最严密的法治, 才能为生态文明建设提供可靠保障。继生态文明写入党章之后,今年3 月通过的《宪法修正案》, 历史性地将生态文明写入宪法。宪法是国家的根本大法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现。作为母法,宪法中关于生态文明的阐述和规定,为全面、系统、持续地贯彻生态文明提供了根本依据。同时,宪法中关于生态文明的主张,也需要通过我国的基本法律和其他法律、行政法规、地方法规和规章、自治条例和单行条例等来实现,这就急需推进法律生态化,以完善的法治,促进生态文明建设。

  一、什么是法律生态化?

  目前,关于法律生态化的含义以及如何推进法律生态化的说法并不统一。经研究国内多数专家的观点,我们尝试对法律生态化的内涵和外延进行解释和界定, 并对为什么推进法律生态化以及如何推进法律生态化进行阐释, 与大家探讨。

  在解释法律生态化之前,我们先了解生态化的含义。最早提出生态化概念的是前苏联哲学家B.A. 罗西,1973 年他发表的《论现代科学的“生态学化”》一文中, 将生态化称为“生态学化”,其本质含义是“人类实践活动及经济社会运行与发展反映现代生态学真理”。以此观之,生态化主要是指运用现代生态学的世界观和方法论,尤其是依据自然- 人- 社会的复合生态系统整体性观点考察和理解现实世界,用人与自然和谐协调发展的观点去思考和认识人类社会的全部实践活动, 最优地处理人与自然的自然生态关系、人与人的经济生态关系、人与社会的社会生态关系以及人与自身的人体生态关系,最终实现生态经济社会有机统一、和谐协调、可持续的绿色发展。随后, 生态化这个术语被国内外学者, 尤其被新兴的、交叉学科的学者广泛使用。

  近年来,我国学者提出法律生态化概念。通过研究国内学者的叙述和解释,我们认为法律生态化,是以生态文明为导向,以维护环境权益和促进可持续发展为目标,坚持人与自然和谐共生原则,对国内整个法律体系进行改造的趋势和过程。法律生态化有以下几个基本特征:

  1. 法律生态化是一个过程、一种趋势。法律生态化是动态的不是静态的,不能一蹴而就。

  2. 法律生态化体现在整个法律体系中。不仅体现于环境资源法,还体现在与环境资源保护相关的宪法、刑法、民法、经济法、诉讼法等法律中,体现在环境保护法规、规章,强制性环境保护标准,法律解释(全国人大及其常委会的立法解释和“两高”司法解释)以及中国加入的国际公约之中。

  3. 法律生态化应贯穿于法治的全过程,贯穿在立法、执法、司法、守法等各环节。

  4. 法律生态化应坚持人与自然和谐共生的原则。这一原则是习近平生态文明思想中关于生态文明建设必须坚持的八个原则之一,是科学制定政策和法律,选择合理的治理机制,促进生态文明建设的基础。

  5. 法律生态化要求保护生态环境资源法益。法益是法律所保护的利益。生态环境是民生福祉,是提供给人们的生态产品和环境利益,体现在法律规范中,就是要求与生态文明有关的每一条法律规范都要保护生态环境资源法益。

  二、为什么推进法律生态化?

  (一)推进法律生态化,是弘扬宪法精神,履行宪法职责的客观要求

  生态文明进入党章,就具有了党内法规的约束力,从此生态文明建设不再是某一个或几个部门的事情,而成了全党的政治追求、政治任务和行动遵循。生态文明写入宪法,党的主张通过法定程序成为国家意志,为生态文明建设提供了根本的法律保障, 为法律生态化奠定了基础。

  宪法是我国的根本大法,规定国家最根本、最重要的问题,是国家的总章程。作为母法,宪法是制定普通法律的依据,任何法律、法规都不得与宪法的原则和精神相违背。生态文明既然已经写入宪法,就应该通过推进法律生态化,将宪法的原则性、纲领性规定,融入普通法律、法规以及各种规章的行为规范中,用于引导和规范生态文明建设。

  (二)推进法律生态化,是织牢法治的网,用最严格制度最严密法治保护生态环境的现实需要

  用最严格制度最严密法治保护生态环境,这是新时代推进生态文明建设的一项重要原则。总体上看,我国生态环境质量持续好转,出现了稳中向好趋势,但成效并不稳固,环保形势依然严峻,存在一些亟待破解的难题。

  必须通过推进法律生态化,进一步科学立法、严格执法、公正司法、推动全民守法,织牢法治的网,加快制度创新,强化制度执行。只有让法律成为刚性的约束和不可触碰的高压线,才能推动我国生态文明建设迈上新台阶。

  (三)推进法律生态化,是以法律的形式确认改革成果,确保生态文明持续稳定推进的必要举措

  在生态文明建设的进程中,改革与法治是辨证统一的关系。改革往往要求冲破枷锁,改变规则,追求实效,勇于试错和创新;法治一般需要保证稳定,维护规则,寻求秩序,在成熟的制度下进行治理。

  党的十八大以来,通过改革,我国的生态文明建设取得了前所未有的成绩,但相关改革举措和制度建设仍然存在着碎片化、成本高、落地难等问题,包括与现行法律规定和行政授权存在一定冲突。党的十九大强调,建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,这就必然要求通过推进法律生态化,确认改革成果,建立一套系统完整、协调一致、稳定顺畅的生态文明制度体系。

  三、如何推进法律生态化?

  加快推进法律生态化,具体来说,应尽快对现行法律法规进行生态化改造,起草制定促进生态文明建设方面的综合性法律,适度实现环境法律法典化,不断配套完善生态环境资源法律体系,同时还要加强行政执法和推进环境司法专门化等。

  (一)对现行法律进行生态化改造

  修改现行法律法规,远比制定颁布一部新的法律法规程序简单,时间短,生效快。建议借助生态文明入宪的大好时机,对现行所有法律法规尤其是主要的部门法,进行梳理,清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容,补充完善环境资源保护方面的法律条款,加强法律法规间的衔接,形成生态文明法治建设的整体合力,完善生态文明建设法律体系。

  比如,民法典中强化绿色发展内容,尽快修订《矿产资源法》《土地管理法》《渔业法》《水法》《森林法》《野生动物保护法》《草原法》《节约能源法》《野生植物保护条例》等生态领域资源领域专门法,强化自然资源开发利用中的生态保护和建设工作。另外,在《侵权责任法》中确认生态破坏侵权的特殊侵权责任,在《刑法》中增设破坏生态罪,在《民事诉讼法》中确认明确生态公益诉讼,在《教育法》中增设学生生态文明建设和生态环境保护的教育教学内容,在《企业法》和《公司法》中增加企业法定代表人保护生态环境和自然资源的责任等, 尽早使民法、行政法、刑法和诉讼法等传统部门法坚持人与自然和谐共生原则,贯彻保护生态环境资源法益的理念。

  (二)制定《生态文明建设促进法》

  生态文明建设涉及生态空间、生态经济、生态环境、生态制度、生态生活和生态文化等六大领域, 主要包括绿色发展、低碳发展和循环发展等三大途径。近年来, 我国出台了一系列生态文明体制改革的举措,制定和完善了多部法律法规、部门规章,部分省份出台了地方法规,如贵州、青海和福建等先后颁布了生态文明建设促进条例,为促进生态文明法治建设做出了积极探索。但总体来说,我国还缺少一部统领性、专门性的生态文明建设的法律。实践中也出现了一些困扰,如存在法律法规的协调性和衔接性不足、部门职责交叉或职责不清、某些领域存在立法空白、立法层级低等问题。生态化立法体系不完整,难以适应生态环境进行系统化保护的要求。

  建议制定《生态文明建设促进法》,构建和完善生态文明建设的顶层设计,使之作为专门法或上位法,对环境法和与环境法相关的民法、行政法、经济法、刑法等传统部门法进行生态化的引领、改造和完善。具体来说, 制定《生态文明建设促进法》, 应以习近平生态文明思想为指导, 体现“八个坚持”,确立五大生态文明体系,设计生态文明建设和改革的基本原则,构建生态文明建设和体制改革的主要制度。系统梳理党的十八大以来党中央发布的有关生态文明建设的重要文件,以及截至目前生态文明工作取得多项改革成果,归纳出共识性和规律性内容,使之以法律形式固定下来。此外,经过实践证明的、成熟的环保督察和追责等相关制度也应进入法律。

  (三)完善环境资源法律体系

  就目前环境法制建设来看, 在一些领域还有法律欠缺,需要尽快完善环境资源法律体系。按照《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》和《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》等文件要求,应加快制定和修改固体废物污染防治、长江生态环境保护、海洋环境保护、国家公园、湿地、生态环境监测、排污许可、资源综合利用、空间规划、碳排放权交易管理、污染损害赔偿、应对气候变化、生态补偿、机动车污染防治和化学品污染防治等方面的法律法规。鼓励地方在生态环境保护领域先于国家进行立法。为了更好地贯彻“党政同责、一岗双责”的环境监管及追责原则等, 还要同步制定和修改党内相关法规。

  为了让环境资源法律体系更有计划性和前瞻性,建议以《2030 年可持续发展议程》和《中国落实2030 年可持续发展议程国别方案》为依据,制定《“十三五” 环境法律制定规划》和《生态文明建设法治规划纲要》,指导、规划短期及中长期生态环境立法活动。

  (四)积极推进环境立法适度法典化工作

  分散式环境立法难以解决部门利益主导环境立法的问题, 也难以解决环境法律之间的重复、断裂、冲突和真空等问题。因此, 建议积极推进环境立法法典化工作, 对现有环境资源相关立法进行体系化编纂, 形成原则一致、结构合理、制度协调的生态环境法律规范。法典编纂,将有助于众多环境与资源保护立法之间的相互关联、融合与衔接,使得相关法律制度配置更加合理、运行更加流畅、实施更加有效。

  当前编纂环境法典有两种主要思路:一是以可持续发展与生态文明建设为核心,将资源环境保护与经济社会发展有机结合, 在各污染防治和自然资源管理法律的基础上编纂综合性的环境资源保护法典;另一种是适当放宽对法典模式“概念明确、内容完整、结构清晰、逻辑严密”的过多要求, 在现行污染防治法律的基础上编纂以污染防治为主要内容的环境法典。哪种思路更加合理,目前还没有定论,应尽早开展前期研究论证工作。

  (五)加大生态环境执法力度

  “徒法不足以自行”,法律的生命力在于实施,生态文明建设需要严格执法。从近期中央环保督察“回头看”和生态环境部组织的督查、巡查活动对外公布的一批敷衍整改、假装整改、表面整改的典型案例来看,当前环境违法在一些地方依然严重。要让法律长出“铁齿铜牙”,需要勇于向环境违法行为亮剑,真正做到有法必依、执法必严、违法必究。

  要加强法律监督、行政监察, 对各类环境违法违规行为实行“零容忍”;强化执法监督,加大查处力度,严厉惩处违法违规行为。强化对浪费能源资源、违法排污、破坏生态环境等行为的执法监察和专项督察。资源环境监管机构独立开展行政执法,禁止领导干部违法违规干预执法活动。健全行政执法与刑事司法的衔接机制, 加强基层执法队伍、环境应急处置救援队伍建设。强化对资源开发和交通建设、旅游开发等活动的生态环境监管。

  要整合组建生态环境保护综合执法队伍,统一实行生态环境保护执法。将生态环境保护综合执法机构列入政府行政执法机构序列,推进执法规范化建设,统一着装、统一标识、统一证件、统一保障执法用车和装备。

  另外,环境执法不仅是环保部门一家的事,应发挥地方党委政府的主导作用,完善环境监管体制机制,明确生态环境执法权限与执法程序,建立跨部门、跨区域的环境执法体制机制。

  (六)推进生态环境司法专门化

  环境司法专门化,主要指通过设立环境法庭/ 环境法院等专门性机构、配置专门性的环境资源类审判诉讼模式,以提高环境资源类司法的专业性。

  环境案件往往涉及不同主体、不同权属,具有公法私法交融特性,而传统民事、刑事、行政分立的审判模式难以适应环境司法的复合性特点。环境污染涉及区域性、流域性,跨行政区划,比如京津冀大气污染防治需要一体化。这就要依法探索创新案件管辖制度和归口审理模式,特别是探索实行以流域、地域等生态系统或生态功能区为单位的跨行政区划集中管辖,构建更加科学的审判模式,同时设立环境检察和环境警察机构,合理配置审判资源,为有效解决环境纠纷提供专门化的司法保障。此外,环境法的制度供给也是专门化的,这种专门的规则,要求法官有专门的素质,集中管辖、专门化审判有利于提高效率、提高案件质量、节省司法成本、确保法律效果和社会效果统一。

  近年来,人民法院一直在探索案件的集中管辖,如2016 年来, 最高人民法院积极推进京津冀、长江经济带和三江源地区环境资源司法保护,研究划定京津冀统一的环境资源审判机构审理案件的范围,尝试实行统一的环境资源案件归口审理模式等。2017 年2 月,最高人民法院指导青海省玉树市人民法院在三江源设立环保法庭,这个法庭专门管辖玉树州和果洛州的环境资源案件;最高人民法院还出台相关政策性文件,指导福建、江西、贵州法院加强对国家生态文明试验区建设的司法保护,我国环境资源审判专门化工作取得了很大的进展。

  我们也认识到,当前环境资源审判工作仍然存在地区发展不平衡、不协调,工作机制和审判能力尚不能适应专业化审判要求等问题,未来的工作仍然任重道远。

  我们在这里只尝试探讨了法律生态化的部分话题,关于法律生态化还有很多值得探讨的内容, 期望日后与大家继续探讨共同研究。

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